“公职人员”范围探析 在编幼师属于公职人员吗知乎招聘

“公职人员”范围探析

“公职人员”范围探析

监察委员会成立后，行使查处公职人员职务违法和职务犯罪的职能。实务中，部分办案人员对“公职人员”的范围界定不清，在适用时容易产生混淆。因该概念事关政务处分和职务犯罪的正当性和严肃性，故厘清“公职人员”的范围已成为办案人员亟待解决的首要问题。

《监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”由该规定可知，“公权力”与“公职人员”是两个相对应的概念，行使公权力的人员系公职人员，公职人员行使的权力系公权力。

关于公职人员，《监察法》第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

(三)国有企业管理人员；

(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；

(六)其他依法履行公职的人员。”

该条明确了上述人员属于“公职人员和有关人员”，具体哪类人员系公职人员，哪类人员系有关人员，还有待进一步明确。因公权力和公职人员均系《监察法》首创的法律概念，故无法在现有法律中找到二者的依据，但我们可根据二者的根本属性，以现有法律对其进行解释。

《宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”按照《宪法》的规定，人民将自己的一部分权利交给国家，形成国家对国家事务、经济和文化事业和社会事务的管理，人民对国家有服从的义务，如服兵役的义务，依法纳税的义务；而保管在人民自己手中的，则是神圣不可侵犯的人权，如人身自由不受侵犯的权利，对国家机关和国家工作人员提出批评与建议的权利。

笔者认为，公权力，应当是党和国家为了全体人民的利益，对国家事务、文化事业和社会事务进行管理以及为人民提供公共服务时所履行的职能。集体事务的管理并非国家权力，也并非国家权力的延伸，其与国家的公共管理和公共服务无关，不具备公共性，故不应属于公权力。

从刑事法律的角度来说，公权力即为“从事公务”，2003年11月13日施行的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第四项规定：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动……”

公职人员既然是履行公权力的人员，就可以理解为代表国家从事公务的人员，代表国家从事公务的人员，在《刑法》的规定中，称为“国家工作人员”。可见，国家工作人员的范围与公职人员的范围最为接近。

一、刑事法律体系中的相关规定

关于国家工作人员的范围，《刑法》第九十三条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

关于其他依照法律从事公务的人员，2000年4月29日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：

(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；

(二)社会捐助公益事业款物的管理；

(三)国有土地的经营和管理；

(四)土地征用补偿费用的管理；

(五)代征、代缴税款；

(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；

(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”

《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第一项对“国家机关工作人员”的范围进行了扩大，其规定：在乡(镇)以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。

《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第三项对“其他依照法律从事公务的人员”进行了明确，其规定：“刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。具体包括：

(1)依法履行职责的各级人民代表大会代表；

(2)依法履行审判职责的人民陪审员；

(3)协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员；

(4)其他由法律授权从事公务的人员。”

按照上述规定，可看出公职人员与国家工作人员的对应关系：

1．《监察法》第十五条第一项所指的人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的公务员系《刑法》第九十三条第一款所指的国家机关工作人员。

按照《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，在乡(镇)以上中国共产党各级机关中的公务员、中国人民政治协商会议各级委员会机关的公务员，应当视为国家机关工作人员，故中国共产党机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关的公务员，应当视为国家机关工作人员。

与政治协商会议性质相同，民主党派也是我国政治制度的重要组成部分，其履行参政议政、民主监督和政治协商的职能，在国家政权建设中居于不可或缺的地位，发挥着举足轻重的作用，其人员由国家财政负担工资福利，国家对其按照公务员进行管理，故可以视为国家机关工作人员。

至于工商业联合会，系党领导的以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的，具有统战性、经济性、民间性有机统一基本特征的人民团体和商会组织，其参与政治协商、参政议政、民主监督，属于人民团体，其机关的公务员，应当同民主党派机关公务员一样，属于国家机关工作人员。至于参照《公务员法》管理的人员，毫无疑问可视为国家机关工作人员。

2．对于第二项所指的在法律、法规授权或受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，按照2002年12月28日施行的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，受委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在代表国家行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

故上述人员可以视为国家机关工作人员，也就是说，第二项所指的人员可视为国家机关工作人员。

3．对于第三项所指的国有企业管理人员，应为《刑法》第九十三条第二款中的“国有公司、企业中从事公务的人员”或“国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务的人员”，而不包括国有公司、企业中非从事公务的人员。

因为，国有公司、企业中非从事公务的人员并非受国有公司、企业委派，与国有公司、企业无行政上的隶属关系；其系依据劳动或劳务合同从事公司、企业事务的人员，并非从事组织、领导、监督、管理公共事务和监督、管理国有财产的工作，其职务不具有公务性，不能成为《监察法》所规制的对象，故其不属于国家工作人员。

4．对于第四项所指的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，根据《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款的规定，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

故此项中“公办”的含义应为“国有”，不含任何“私有”或“民营”成分，其人员应为《刑法》第九十三条第二款中的国有事业单位中从事公务的人员。

5．对于第五项所指的基层群众性自治组织中从事管理的人员，则可有两种理解，一种是协助人民政府从事行政管理的人员，该部分人员属于《刑法》第九十三条的“以国家工作人员论”；另一种是从事集体事务管理的人员，其系非国家工作人员。由于该项规定指向不明，无法判断其范围。

6．对于第六项所指的其他依法履行公职的人员，应系《刑法》第九十三条第二款中“其他依照法律从事公务的人员”。

可以看出，除《监察法》第十五条第五项人员的范围有待进一步明确外，其他“公职人员和有关人员”均可认定为国家工作人员。那么，基层群众自治性组织中从事集体事务管理的人员，是否可以认定为“公职人员和有关人员”呢？

二、监察法律体系中的相关规定

在中国共产党纪律检查委员会、国家监察委员会法规室2018年3月出版的《〈中华人民共和国监察法〉释义》一书中，对《监察法》第十五条的解释是：“本条中第五项规定的是基层群众自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。

根据有关法律和立法解释，这里的‘从事管理’，主要是指

(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；

(三)国有土地的经营和管理；

(四)土地征收、征用补偿费用的管理；

(五)代征、代缴税款；

(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；

(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”

显然，该书认为，基层群众性自治组织中只有协助人民政府从事管理工作的人员才属于公职人员，不包含基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。

此时，“公职人员和有关人员”均属于“国家工作人员”，而相关规定将从事集体事务管理的人员也纳入“公职人员和有关人员”的范围，这就与《〈中华人民共和国监察法〉释义》的观点产生了冲突。

从位阶上来说，《国家监察委员会管辖规定(试行)》的制定主体系国家监察委员会，《〈中华人民共和国监察法〉释义》的制定主体系中央纪委、国监委法规室，前者的效力高于后者，后者与前者相冲突的该部分应当无效，故从事集体事务管理的人员属于《监察法》第十五条第五项中的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”。

事实上，从事集体事务管理的人员并非代表国家行使组织、领导、监督、管理职能，其从事的并非公共事务，其仅在集体范围内行使管理职能，其行使的并非公权力，不具有权力行使的广泛性，其不应当属于“公职人员”。

随后，2020年7月1日起施行的《公职人员政务处分法》第二条第三款规定：“本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。”这就产生了监察法律体系的混乱，按照该条规定，《公职人员政务处分法》第二条中的“公职人员”与《监察法》第十五条中的“公职人员和有关人员”的概念相同，且《公职人员政务处分法》第十九条至第二十三条规定了对《监察法》第十五条中的所有人员的处分种类及适用。

故《监察法》中的“有关人员”即为多余，《监察法》第十五条规定的六类人员均应属于公职人员。

同时，根据相关规定，非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪属监委管辖，而上述三个罪名并非国家工作人员所犯罪名，公职人员中只有在基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员才可能犯上述罪名。

故笔者认为，综合以上所有规定进行理解，基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员本来并非公职人员，但法律拟制其为公职人员，其行使的系公权力，其利用职务便利犯罪的，应当以公职人员论。

而且，对于村、社区基层组织来说，公职人员应当仅包含其中的基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员，也就是村民委员会、居民委员会中从事集体事务管理的人员，只有这两个组织才属于《宪法》中规定的基层群众性自治组织。至于其他的村基层组织，如村党支部、村民小组、村经联社、经济合作社、农工商联合社、集体企业中从事集体事务管理的人员，不属于公职人员。

三、公职人员与职务犯罪调查对象

需要注意的是，监察机关的职能是对公职人员的职务违法行为和职务犯罪行为进行监察，职务违法的主体只能是公职人员，对公职人员作出政务处分系基于其特定身份；而职务犯罪的主体并不仅限于公职人员，为维护公职人员的正常职务行为，打击一切破坏公职人员职务行为的行为，其主体还囊括了其他人员。

因监察委员会系由原有的政府监察部门、人民检察院的职务犯罪侦查和预防部门合并而来，根据权力承继的原理，在职务犯罪方面，其至少管辖着原人民检察院职务犯罪侦查部门所管辖的罪名，即《刑法》第八章、第九章以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利等罪名。

故其管辖的主体除公职人员外，还包括不属于公职人员的受委托管理、经营国有财产的人员，行贿人，介绍贿赂人，其他共同犯罪人以及国有单位等，其范围要大于公职人员的范围。

故职务犯罪的调查对象并不仅限于公职人员或国家工作人员，办案人员应当慎用“监察对象”一词，因为，职务违法中的监察对象与职务犯罪中的监察对象范围不同，不可同日而语，等而视之。

与国家工作人员相对应的概念是非国家工作人员，二者的犯罪均需利用职务上的便利。国家工作人员的职务犯罪当然属于监察机关管辖，但是，对于非国家工作人员的职务犯罪，只有基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员才属于公职人员，其利用职务便利进行的犯罪才属于监察机关管辖，其他人员的职务犯罪属于公安机关管辖。

包括国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中非从事公务的人员，如教师、医生、售票员等；也包括非国有公司、企业、事业单位、社会团体中非从事公务的人员，如国有控股公司、国有参股公司中的普通员工。上述人员利用职务便利犯罪的，所涉罪名应当由公安机关管辖。

例如，根据2008年11月20日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条和第五条的规定，公立医院中的医务人员利用开处方的职务便利，以及公立学校中的教师利用教学活动的职务便利，非法收受他人财物的，按照非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

因上述人员并不行使公权力，其并非公职人员，其犯非国家工作人员受贿罪的，应由公安机关管辖。

来源：节选于《纪检监察干部核心技能》/作者：王聪，郑俊，汪忠军，戴奎

原标题：《“公职人员”范围探析》